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政府与社会资本合作(PPP)项目最经典的十个问题

时间:2018-12-16 20:18:03  来源:本站  作者:

  PPP是英文Public-Private-Partnership的简称,英文直译的意思是公私合作(合营)伙伴关系。国际上,PPP一般被理解为政府与私营企业长期合作提供公共产品(服务)的各种形式(包括BOT、BT以及相应的各种演变形式)的统称(具体公共产品类型和合作形式见下文)。

  PPP和BOT都是项目融资(Project Finance)里面的概念。项目融资作为一个专用术语,不是通常理解的“为项目进行融资”,而是“以项目进行融资”的意思。业内通用的标准是:项目融资应是无追索权(Non-recourse)或者有限追索权(Limited Recourse)的,意即:将项目风险与项目发起人(投资人)进行隔离,以项目收益作为偿债来源,以项目公司资产和收益作为担保,项目发起人(投资人)除自身投入到项目的资本金外,对项目的债务偿还不承担责任或者仅承担有限责任。

  PPP是从项目融资的合作方的角度来进行定义的,更多体现的是政府为解决基础设施、公用事业、社会事业等各类公共产品(服务)提供所需的融资和运营问题,引入私营资本参与合作。

  BOT是英文Build-Operate-Transfer(建造-经营-移交)的简称,是从项目运作流程任务分解的角度进行定义的。目前,项目建设和项目融资领域常用的概念:BOT、BOO(建造-拥有-经营)、BOOT(建造-拥有-经营-移交)、BT(建造-移交)、TOT(转让-经营-转让)、ROT(改造-经营-移交)、OM(运行-维护)、DB(设计-建造)、DBO(设计-建造-运行)乃至EPC(设计-采购-施工)。虽然部分概念分属欧美不同语境,但都是按照项目运作流程任务分解的角度来区分的。

  从另一个角度而言,BOT等模式关注点是解决政府资金短缺时基础设施、公用事业项目的投资问题,政府最终想获取的是项目所有权,比如国内上世纪90年代的以广东沙角B厂、温州电厂二期项目为代表的多个发电特许经营项目就是案例;而PPP项目更多关注的政府所采购服务的质量、价格以及效率等因素,比如财政部 76号文中就提出“积极借鉴物有所值(Value for Money,VFM)评价”来评估PPP项目。

  特许经营分两大类,政府特许经营(Concession)和商业特许经营(Franchise),项目融资领域所说的特许经营特指政府特许经营。私营企业参与公共产品(服务)的提供,通常是需要政府的授权的。《基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿)》(2014年5月3日稿)中,特许经营是指“各级人民政府依法选择中华人民共和国内外的企业法人或者其他组织,并签订协议,授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设运营或者经营特定基础设施和公用事业,提供公共产品或者公共服务的活动。”

  政府特许经营项目的要点是私营企业从事提供公共产品(服务)必须是获得的政府授权。PPP的本质是政府向社会购买公共产品(服务),一般可以分为:服务外包(比如:垃圾清运服务)、特许经营(比如:污水处理项目)、私有化(比如:燃煤发电项目)三种类型,并非所有PPP项目都必须获得政府授权。

  国际上,PPP指政府与私营企业之间长期合作提供公共产品(服务),分为服务外包、特许经营、私有化三类。

  由于我国存在着国有企业、集体企业和私营企业等不同性质的社会资本,因此,PPP在国内指的是政府与社会资本之间长期合作提供公共产品(服务),合作对象不仅限于私营企业。

  笔者认为,目前中国政府力推PPP模式有如下四个方面的考虑:(1)政府财税制度改革的需要,多采用股权而非债权模式从事基础设施、公共事业开发,有效遏制地方政府债务无序增长;(2)以竞争方式向社会购买服务,提高服务质量和提升服务效率,转变政府职能,加强政府监管;(3)鼓励、支持和引导非公有制经济发展,进一步鼓励和引导民间投资,给民营资本平等竞争机会;(4)解决城镇化过程中大量基础设施、公用事业建设的融资需求。

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